生态红线划定矛盾尖锐:地方在博弈中将土地开发

2014-02-11 来源:中国经济周刊 已有条评论,共有人参与
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[摘要]1月9日,2014年全国环境保护工作会议在北京召开,环保部部长周生贤在会上强调,要进一步明确改革的路线图和时间表,推进生态保护红线(下称“生态红线”)划定工作。

  1月9日,2014年全国环境保护工作会议在北京召开,环保部部长周生贤在会上强调,要进一步明确改革的路线图和时间表,推进生态保护红线(下称“生态红线”)划定工作。

  当晚,湖南省人大环境与资源保护委员会办公室副主任刘帅发了条微博:“属于省级的益阳南洞庭湖湿地自然保护区,因管理体制不顺,开发与保护矛盾突出,特别是大面积种植芦苇和杨树,过度捕捞渔业资源和盗猎鸟类等,一直饱受争议。现要抓住国家设立生态红线制度的机遇,加快申报国家级自然保护区的各项工作,借机理顺管理体制,加大保护力度,形成保护共识,争取更多支持。”

  “划定生态保护红线”被写入党的十八届三中全会的《决定》后,很多人对这条“线”充满期待。

  最高领导层在生态问题上

  “最强有力的陈述”

  环保部南京环境科学研究所生态中心副主任邹长新,2012年就已加入全国生态红线划定技术组。他告诉《中国经济周刊》,2011年国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》里就明确提出,要在重要生态功能区,陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线,这也是来自国家层面最早的正式提法。

  2013年5月24日,中共中央政治局就大力推进生态文明建设进行第六次集体学习。中共中央总书记习近平表示,决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长,要划定并严守生态红线,并牢固树立生态红线的观念。要建立责任追究制度,对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人,必须追究其责任,而且应该终身追究。

  有专家称,这是至今最高领导层在生态问题上“最强有力的陈述”。

  周生贤在2014年全国环境保护工作会议上表示,目前的基本思路是生态红线由生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线构成。

  据邹长新介绍,红线一般是指一个不可逾越的界限,生态红线也就是严格的生态保护之意。在国际上没有这一提法,但是划定“生态保护区域”的做法都是相似的。目前国际上生态保护区域占国土面积的平均比例是5%~10%。有关数据显示,我国各级自然保护区占国土面积的14.61%,重要生态功能区占国土面积的24.7%,重点生态功能区占国土面积的40%……不同的规划之间会有交叉,但不管怎么算,我国的生态保护区域面积都不小。

  邹长新表示,尽管我国各类保护区域都划得比较大,但实际上没能实现应有的保护,更没有形成一个确保国家生态安全的格局,生态退化形势仍在加剧。根据环保部发布的《2012年中国环境状况公报》,全国现有水土流失面积294.91万平方千米;部分河口海水富营养化严重,大型底栖生物密度偏低,浮游植物丰度偏高……

  中国环境科学研究院副院长柴发合对《中国经济周刊》表示,生态红线应该有“纠正”功能,对已经破坏的红线内区域,要让它退出,对没破坏的地方,就是警戒线:“原来很多人认为,我这里没有污染,有环境容量,可以大干快上。这种想法是错误的,即使有环境容量,也有一个科学利用、利用限度的问题,不能随便破坏良好的环境,造成不可收拾的局面。”

  “所谓红线,基本是底线。要死守,不能再退,退了生态功能会弱化甚至消失。”环保部环境工程评估中心副总工程师任景明举例说,“如果一条河上游的水没有了,下游的人群就无法居住,工厂等经济体也会随着消失。虽然现在有很多工程手段可以调水,但是既劳民伤财,又违背客观规律,后果不会太好。”

  试点省份:

  20%左右的国土面积被划上红线

  2014年全国环境保护工作会议上,周生贤表示,要加快推进生态保护红线划定工作,研究编制关于构建国家生态保护红线的指导意见。抓紧推进试点城市环境总体规划编制。研究提出城市之间最小生态安全距离,减少城镇化进程中的环境问题。

  早在2013年9月,环保部就发布消息称,已开始在全国开展生态红线划定工作。生态红线划定采用自上而下和自下而上相结合的方式共同推进,由国家层面出台生态红线划定技术要求,在试点省份先行划定的基础上全面推开,红线要明确具体,具有系统性、科学性和历史延续性。

  环保部确定的“全国生态红线划定技术组”由环保部南京环境科学研究所、中国环境科学研究院、中科院相关科研院所和北京大学等组成,已在内蒙古、江西、广西、湖北等省区开展生态红线划定试点工作。根据技术组制定的《生态红线划定技术指南》(草案),各试点省(区)生态红线控制的区域面积平均达到该省(区)或特定区域国土总面积的20%左右。

  据邹长新介绍,目前生态红线划定的主要技术流程已经厘清,主要是围绕国务院要求的重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区来确定范围,先要通过一系列生态保护的重要性评价来确定这些区域的保护现状,最关键的是把目前最重要的区域识别出来。红线落地需要一些基本数据,包括明确的边界、面积、保护对象,最后还要把每一种类型的红线进行叠加,形成一条总的生态红线。

  红线落地的难度

  在邹长新看来,目前尽管生态红线被提得很多,也很有高度,但是国家层面还没有相关的具体法律法规或配套政策、管理办法,这也导致了红线划定在摇摆不定,落地有难度。

  首先,林业部门管森林、湿地和荒漠,农业部门管草地,国土部门管土地,水利部门管水环境……跟生态环境相关的政府部门众多,统筹协调起来比较困难。据记者了解,在环保部宣布开展全国性生态红线划定工作之前,国家林业局已出台了《推进生态文明建设规划纲要(2013—2020 年)》,提出将划定林地和森林、湿地、荒漠植被、物种4条红线,且都有精确的总量控制;更早的2012年10月,国家海洋局在渤海海域启动了海洋生态红线划定工作……

  其次,据邹长新介绍,他们在划定生态红线的过程中还要和地方政府博弈:“在一些试点地区,我们认为很重要的地方要保护,到了实地,却已经马上要开发了,而且是合法的土地规划,已经报政府批准,要么建工业区,要么建港口,矛盾很尖锐。”

  此外,邹长新表示,划定生态红线不是目的,最关键的是划定之后的管理要有严格的制度保障,要像对待耕地一样,有总量的保障,还需要建立监测网络或监测平台、分级管理的长效机制。划定红线肯定会牺牲一部分人或一部分地区的发展机会,所以,生态补偿也要跟上。

  “现在最大的问题就是怎样将口号变成实际。很多东西只在口头上,没有实际行动,而且对‘没有落实’也没有跟进的惩罚措施。”任景明对《中国经济周刊》表示,要想让生态红线真正有效,就要根据十八届三中全会提出的“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计”,把它跟干部考评机制结合起来,变成一项考评指标。“我们在研究,将生态环境质量考核纳入自然资产核算,将一个领导任期开始前的家底和5年、10年任期结束时的家底比较,看看为取得的经济成果付出的资源环境生态代价是什么,在经济社会发展的同时,生态环境也改善了最好,至少不能恶化,不欠债。”

  “环境好不好,跟官帽挂钩,就是最大的约束。”任景明说。

责任编辑:mabingqing
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